O Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU) divulga o resultado da avaliação do Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil (Proinfância). A auditoria analisou o estudo de riscos para uso das Metodologias Inovadoras (MI) de execução das edificações escolares; a efetividade dos mecanismos de controle; a transparência na aplicação dos recursos federais; e a contribuição do Programa para o atingimento da Meta I do Plano Nacional de Educação (PNE), que trata da ampliação de ofertas de vagas na educação infantil.
O tema foi selecionado por critérios de: relevância social (o Proinfância, criado em 2007, busca garantir o acesso de crianças a creches e pré-escolas, bem como melhorar a infraestrutura física das unidades); de materialidade (os recursos federais transferidos aos entes federativos para a conta do Programa atingiram, na última década, o montante superior a R$ 6 bilhões); de criticidade (trabalhos da CGU já apontaram deficiências na gestão dessa política e na execução das obras); bem como em razão de recorrentes reportagens da imprensa nacional e local acerca da falta de vagas na rede de educação infantil pública.
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O trabalho consolida ações realizadas no período de 2013 a 2016, envolvendo 76 municípios, em 19 Unidades da Federação.
Do total de 8.824 obras previstas, 3.482 foram concluídas e 1.478 estão em funcionamento. Entre as principais constatações, a auditoria verificou 1.297 obras inacabadas, paralisadas e canceladas, cujo prejuízo potencial supera R$ 800 milhões. Do montante de 1.768 obras em execução, 86% estavam com baixa ou sem nenhuma evolução física há pelo menos três meses.
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Situação das obras |
Quantidade de obras |
Recursos federais transferidos a entes federativos (R$ em milhões) |
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Inacabadas |
458 |
401 |
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Paralisadas |
470 |
304 |
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Canceladas |
369 |
124 |
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Em planejamento/ reformulação |
1.571 |
404 |
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Em contratação |
179 |
54 |
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Em licitação |
527 |
142 |
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Em execução |
1.768 |
1.023 |
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Concluídas |
3.482 |
3.968 |
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Total |
8.824 |
6.420 |
Constatações
O trabalho concluiu que o Proinfância apresenta baixa eficácia, eficiência e efetividade. Há necessidade de reavaliação e correção da política pública. Entre as falhas, destacam-se:
- Metodologia Inovadora – O FNDE decidiu utilizar, entre 2012 e 2015, em todo país, Metodologias Inovadoras (MI) na construção de prédios escolares infantis, com a definição de requisitos técnicos de estruturas pré-moldadas. No entanto, a CGU observou que a análise dos potenciais riscos envolvidos nessa decisão foi deficiente. A capilaridade das empresas em todo o território brasileiro, a inexistência de mão de obra especializada nos municípios e no DF, a dependência dos fornecedores para a manutenção das edificações construídas, entre outros, são pontos que demandariam atenção especial. Porém, isso não foi verificado.
As metodologias foram descontinuadas e causaram aumento do passivo de obras não concluídas. Há 249 construções iniciadas com MI que não podem migrar para alvenaria tradicional, devido à impossibilidade do aproveitamento dos serviços realizados, e que representam dano potencial ao erário (R$ 210 milhões). Outras 2.139 já foram migradas para o método convencional, embora ainda não tenham gerado benefícios sociais.
- Controle – Os mecanismos de controle utilizados para gerenciamento do Programa são insuficientes e imprecisos. O monitoramento da execução físico-financeira dos recursos transferidos à conta do Proinfância apresenta falhas. Obras com problemas continuam a receber verba, situação que vai de encontro aos normativos que regem o Programa. As medidas administrativas e sancionadoras adotadas pelo FNDE são escassas.
- Transparência – A transparência pública da aplicação dos recursos federais não é satisfatória, visto que existem informações acerca da execução do Programa que não são disponibilizadas à sociedade. O atendimento ao princípio constitucional do dever de prestar contas é deficiente. De um lado, o sistema eletrônico utilizado impede que centenas de obrigações de prestar contas sejam enviadas ao Gestor Federal. Do outro, o FNDE não tem conseguido analisar satisfatoriamente as contas recebidas.
- Meta – A expansão da rede física de atendimento da educação infantil pública não ocorreu de maneira efetiva. A meta de prestação de assistência técnica e financeira definida para o Programa não tem correlação com a entrega da obra em condições de operação. Entre 2012 e 2015, o Proinfância pretendia apoiar a construção de 7 mil creches e pré-escolas. Todavia, não se observa aumento correspondente no número de estabelecimentos concluídos proporcional ao volume de recursos financeiros aplicados.
A análise evidenciou que, para o atingimento da Meta 1 do PNE, existe ainda um déficit de quase 2,3 milhões de crianças de zero a cinco anos que não frequentam a educação infantil e que precisam ser inseridas até o ano de 2024. Das 8.824 creches e pré-escolas previstas, apenas 3.482 foram concluídas e 1.478 estão em funcionamento – dados de março de 2017. Como resultado, o Proinfância tinha o potencial de criar 1,8 milhão de novas vagas, porém esse número não deve ter ultrapassado as 500 mil (28%)
- Danos – Com relação aos R$ 6,4 bilhões já transferidos à conta do Programa para os entes beneficiados, nos últimos 10 anos, aproximadamente R$ 2,4 bilhões ainda não foram revertidos em benefícios para a sociedade, ou seja, não resultaram na finalização de obras (para as pactuadas em técnicas construtivas inovadoras, estima-se que há R$ 900 milhões nas contas bancárias dos municípios sem a correspondente aplicação). Em função das fragilidades do Programa, identificou-se dano potencial de mais de R$ 800 milhões relativo a obras inacabadas, paralisadas e canceladas, incluindo obras em MI.
Desse montante,R$ 18.446.802,25 referem-se à má aplicação de recursos federais em 20 prefeituras (confira a lista de relatórios abaixo). Entre as constatações mais frequentes, identificadas nas fiscalizações in loco, estão: superfaturamento; sobrepreço; pagamentos por serviços não prestados; falta de acompanhamento; e ausência de medição.
Recomendações
A CGU efetuou recomendações para: apurar responsabilidade dos agentes que conduziram a licitação para registro de preço em MI; adotar medidas para as construções em MI ainda não concluídas; aprimorar os controles internos; restituir os recursos repassados, naqueles casos aplicáveis; implementar gestão de riscos; melhorar o processo de prestação de contas; divulgar informações relevantes do Programa; criar indicadores de desempenho; e definir ações para o aumento da eficácia e da efetividade do Programa.
As constatações evidenciadas neste relatório foram objeto de reuniões de busca conjunta de soluções com os gestores responsáveis pelo Proinfância. As providências adotadas em relação às recomendações serão monitoradas pela CGU – conforme cronograma estabelecido com o gestor, no sentido de certificar as implementações – a partir do encaminhamento formal do presente relatório.
Providências
O Governo Federal constituiu um grupo de trabalho, coordenado pela Casa Civil e com participação da CGU, Ministério da Educação e Ministério do Planejamento, para apresentar a proposta de retomada da execução de obras paralisadas contratadas pela Metodologia Inovadora (MI), um dos aspectos abordados na auditoria da CGU. Uma das principais dificuldades é o reduzido número de empresas no país aptas a fornecer esse tipo de serviço/material.
